О некоторых аспектах российского федерализма

Важнейшими принципами федеративного устройства России являются единство системы органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации, декларированные ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, эффективность функционирования системы органов государственной власти России, де-юре и де-факто, напрямую связана с состоянием осуществления полномочий федерального центра и её субъектов. Реальным отражателем этих процессов выступает правовой подход сторон к вопросу осуществления совместных полномочий, как важнейшего института реализации общегосударственной политики.

Исходя из целей успешной реализации государственной политики России всеми её субъектами, Конституция Российской Федерации в статьях 71 и 72 предусмотрела разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации. Следует отметить, что разгра ничение полномочий между государством и его частями не является новшеством, впервые введенным во внутриполитическую жизнь российской Конституцией. Еще в далеком XVII веке знаменитый голландский юрист Гуго Гроций утверждал, что основой внутригосударственного права являются обязательства, принятые по взаимному согласию при образовании государства. По сути, речь велась о необходимости согласованности позиций центральной власти с другими уровнями власти на местах. Голландский юрист это называл «общественным договором».

Сегодня, в условиях реформирования основных направлений жизни российского государства, в экономической, социальной и политической сферах, безусловно, важнейшее, а подчас и решающее значение имеет четкое осуществление Российской Федерацией, как центром и её субъектами, своих полномочий в соответствии с их конституционным разграничением. Актуальность данного положения особо возросла в связи с продолжающейся в стране административной реформой, когда полномочия органов государственной власти субъектов федерации постоянно меняются путем внесения изменений в законы, регулирующие порядок их организации и обеспечения деятельности.

Казалось бы, так и должно быть, ведь все субъекты Российской Федерации находятся в её правовом поле. Однако, очевидно, что федеральный центр при этом почему-то не принимает во внимание императивную конституционную норму о том, что разграничение предметов ведения между органами государственной власти России и органами государственной власти её субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эта норма закреплена в ч. 3 ст. 11 Конституции России и ч. 2 ст. 4 Конституции Республики Башкортостан.

Не будем дискутировать относительно правового смысла и юридического содержания термина «иные договора», ведь даже не юристу очевидно, что здесь, прежде всего, имеется в виду официальный юридический документ, подписанный обеими сторонами, притом содержится конкретное указание, что это должен быть договор, а не закон или другой  нормативный правовой акт.

Между тем, п. 2 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)  и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускает разграничение полномочий и посредством федеральных законов, что противоречит названной диспозиции ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, можно говорить о том, что приведенная выше конституционная норма в настоящее время подменяется упрощенной правовой процедурой разграничения полномочий, при котором наблюдается сужение конституционных полномочий субъекта федерации. Об этом можно судить из практики подхода федерального центра к осуществлению совместных полномочий Российской Федерации и Республики Башкортостан, регламентированных  в частности п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти.  Кроме того, частью 7 ст. 18 Федерального закона от 06.10.99 №184 «Об общих принципах организации…» установлено полномочие высшего должностного лица субъекта федерации по организации взаимодействия органами исполнитель ной власти субъекта федерации и федеральными органами исполнительной власти.

В развитие названного выше конституционного положения Указом Президента РФ от 02.07.05 г. №773 установлена норма, согласно которой федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта федерации. Да, так и должно быть — пункт «л» ст. 72 Конституции РФ вопросы кадров судебных и правоохранительных органов относит к предметам совместного ведения федерального центра  и её субъектов. Однако этот  важнейший организационно-правовой инструмент разграничения полномочий в Федеральном законе №184  «Об общих принципах организации…» не нашел отражения. Между тем, в последние годы де-факто применятся лишь положения данного федерального закона.

Таким образом, конституционный предмет совместного ведения по этим вопросам превратился лишь в прерогативу федерального центра. На законодательную инициативу Государственного Собрания – Курултая  Республики Башкортостан о внесении изменения в названный Федеральный закон №184 в соответствии с Конституцией и Указом Президента РФ, было получено отрицательное заключение. При этом в обоснование позиции было отмечено, что взаимодействие предполагает и согласование, что, конечно же, не одно и то же.

Необходимо обратить внимание и на другие правовые аспекты, также свидетельствующие о том, что предметы совместного ведения, декларированные ст. 72 Конституции России, в настоящее время претерпевают значительное сужение в пользу федерального центра. Для краткости возьмем лишь кадры судебных органов, не затрагивая правоохранительные органы, хотя и те и другие, диспозицией п. «л» ст. 72 Конституции России, отнесены к предметам совместного ведения.

Пункт 2 ст. 17 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» исключает участие субъекта федерации в процедуре формирования Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Это находится в явном противоречии с названной выше федеральной конституционной нормой. Аналогичным образом сужены полномочия субъектов федерации и Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и об адвокатуре Российской Федерации» (напомним, что п. «л» ст. 72 Конституции РФ, кадры адвокатуры также отнесены к предмету совместного ведения).

В связи с изложенным необходимо напомнить одно важное обстоятельство. Небольшой экскурс в историю позволяет сделать вывод о том, что ошибки взаимоотношений центральной Советской власти и первой автономии в ее составе – БАССР сегодня центром не только не учитываются, но даже, можно сказать, копируются.

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года о государственном устройстве Башкирской республики резко ограничило самостоятельность Малой Башкирии вопреки пунктам Соглашения от 19 марта 1919 года. Красноречивым является и тот факт, что ВЧК в последующем контролировала ход выполнения решения Политбюро по Малой Башкирии.

В мае 1920 года Башревком отметил, что «…каждый из нас, придерживается основ Конституции РСФСР, где в параграфе 8 записано о предоставлении рабочим и трудящимся каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном съезде, и мы непреложно стараемся провести в жизнь эти положения Конституции и Соглашения от 20 марта 1919 года, а не оставлять их только на бумаге».

В Стерлитамаке состоялось срочное совещание членов Башревкома. Было выражено резкое несогласие с позицией центра. Члены Башревкома восприняли названное Постановление как прямое посягательство центра на автономию Башкирской республики, как фактическую её ликвидацию.

Однако эти обоснованные на Конституции РСФСР и пунктах Соглашения от 20 марта протесты в центре никто не захотел даже слушать. Упомянутое выше Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года, принятое в одностороннем порядке, «О государственном устройстве БАССР», в ведение центральных органов передало комиссариаты иностранных дел, внешней торговли. Комиссариаты продовольствия, финансов, Совет народного хозяйства, РКИ. Управления почт и телеграфов при Народном комиссариате внутренних дел остались в непосредственном подчинении соответствующих комиссариатов РСФСР.

Таким образом, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года, подписанное В.И.Лениным, М.И.Калининым и А.С.Енукидзе, в одностороннем порядке существенно урезало права Малой Башкирии, хотя с юридиче­ской точки зрения оно было нелегитимным, поскольку принято без согласования с башкирской стороной – ведь очевидно, что речь шла об изменении правового смысла Соглашения от 20 марта 1919 года.

Хотим мы этого или нет, но также напрашивается и вывод о том, что на современном этапе интересы чрезмерной централизации власти (вертикаль власти), де-факто и де-юре, подменяют конституционный порядок разграничения полномочий. Тенденции федеральной власти таковы, что федеративный статус субъектов федерации исподволь претерпевает изменения в сторону его сужения.

Поэтому, если одним из основных принципов федерализма закрепленных в ч.3. ст.5 Конституции РФ в виде разграничения предметов ведения и полномочий нарушается в пользу унитаристких тенденций центра, то неизбежно будут нарушаться и другие его принципы.

Если ст. 1 Конституции Российской Федерации декларирует, что Россий­ская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство (обратим внимание на слово «федеративное»), все его конституционные принципы должны неукоснительно соблюдаться, иное на современном этапе не отвечает целям и задачам укрепления  и развития российской федеративной государственности.

Рафаил ЗИННУРОВ

Copyrights © Редакция журнала "Ватандаш" 2000-2022