О некоторых аспектах российского федерализмаВажнейшими принципами федеративного устройства России являются единство системы органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации, декларированные ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, эффективность функционирования системы органов государственной власти России, де-юре и де-факто, напрямую связана с состоянием осуществления полномочий федерального центра и её субъектов. Реальным отражателем этих процессов выступает правовой подход сторон к вопросу осуществления совместных полномочий, как важнейшего института реализации общегосударственной политики.
Исходя из целей успешной реализации государственной политики России всеми её субъектами, Конституция Российской Федерации в статьях 71 и 72 предусмотрела разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации. Следует отметить, что разгра ничение полномочий между государством и его частями не является новшеством, впервые введенным во внутриполитическую жизнь российской Конституцией. Еще в далеком XVII веке знаменитый голландский юрист Гуго Гроций утверждал, что основой внутригосударственного права являются обязательства, принятые по взаимному согласию при образовании государства. По сути, речь велась о необходимости согласованности позиций центральной власти с другими уровнями власти на местах. Голландский юрист это называл «общественным договором».
Сегодня, в условиях реформирования основных направлений жизни российского государства, в экономической, социальной и политической сферах, безусловно, важнейшее, а подчас и решающее значение имеет четкое осуществление Российской Федерацией, как центром и её субъектами, своих полномочий в соответствии с их конституционным разграничением. Актуальность данного положения особо возросла в связи с продолжающейся в стране административной реформой, когда полномочия органов государственной власти субъектов федерации постоянно меняются путем внесения изменений в законы, регулирующие порядок их организации и обеспечения деятельности.
Казалось бы, так и должно быть, ведь все субъекты Российской Федерации находятся в её правовом поле. Однако, очевидно, что федеральный центр при этом почему-то не принимает во внимание императивную конституционную норму о том, что разграничение предметов ведения между органами государственной власти России и органами государственной власти её субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эта норма закреплена в ч. 3 ст. 11 Конституции России и ч. 2 ст. 4 Конституции Республики Башкортостан.
Не будем дискутировать относительно правового смысла и юридического содержания термина «иные договора», ведь даже не юристу очевидно, что здесь, прежде всего, имеется в виду официальный юридический документ, подписанный обеими сторонами, притом содержится конкретное указание, что это должен быть договор, а не закон или другой нормативный правовой акт.
Между тем, п. 2 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускает разграничение полномочий и посредством федеральных законов, что противоречит названной диспозиции ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, можно говорить о том, что приведенная выше конституционная норма в настоящее время подменяется упрощенной правовой процедурой разграничения полномочий, при котором наблюдается сужение конституционных полномочий субъекта федерации. Об этом можно судить из практики подхода федерального центра к осуществлению совместных полномочий Российской Федерации и Республики Башкортостан, регламентированных в частности п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти. Кроме того, частью 7 ст. 18 Федерального закона от 06.10.99 №184 «Об общих принципах организации…» установлено полномочие высшего должностного лица субъекта федерации по организации взаимодействия органами исполнитель ной власти субъекта федерации и федеральными органами исполнительной власти.
В развитие названного выше конституционного положения Указом Президента РФ от 02.07.05 г. №773 установлена норма, согласно которой федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта федерации. Да, так и должно быть — пункт «л» ст. 72 Конституции РФ вопросы кадров судебных и правоохранительных органов относит к предметам совместного ведения федерального центра и её субъектов. Однако этот важнейший организационно-правовой инструмент разграничения полномочий в Федеральном законе №184 «Об общих принципах организации…» не нашел отражения. Между тем, в последние годы де-факто применятся лишь положения данного федерального закона.
Таким образом, конституционный предмет совместного ведения по этим вопросам превратился лишь в прерогативу федерального центра. На законодательную инициативу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о внесении изменения в названный Федеральный закон №184 в соответствии с Конституцией и Указом Президента РФ, было получено отрицательное заключение. При этом в обоснование позиции было отмечено, что взаимодействие предполагает и согласование, что, конечно же, не одно и то же.
Необходимо обратить внимание и на другие правовые аспекты, также свидетельствующие о том, что предметы совместного ведения, декларированные ст. 72 Конституции России, в настоящее время претерпевают значительное сужение в пользу федерального центра. Для краткости возьмем лишь кадры судебных органов, не затрагивая правоохранительные органы, хотя и те и другие, диспозицией п. «л» ст. 72 Конституции России, отнесены к предметам совместного ведения.
Пункт 2 ст. 17 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» исключает участие субъекта федерации в процедуре формирования Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Это находится в явном противоречии с названной выше федеральной конституционной нормой. Аналогичным образом сужены полномочия субъектов федерации и Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и об адвокатуре Российской Федерации» (напомним, что п. «л» ст. 72 Конституции РФ, кадры адвокатуры также отнесены к предмету совместного ведения).
В связи с изложенным необходимо напомнить одно важное обстоятельство. Небольшой экскурс в историю позволяет сделать вывод о том, что ошибки взаимоотношений центральной Советской власти и первой автономии в ее составе – БАССР сегодня центром не только не учитываются, но даже, можно сказать, копируются.
Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года о государственном устройстве Башкирской республики резко ограничило самостоятельность Малой Башкирии вопреки пунктам Соглашения от 19 марта 1919 года. Красноречивым является и тот факт, что ВЧК в последующем контролировала ход выполнения решения Политбюро по Малой Башкирии.
В мае 1920 года Башревком отметил, что «…каждый из нас, придерживается основ Конституции РСФСР, где в параграфе 8 записано о предоставлении рабочим и трудящимся каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном съезде, и мы непреложно стараемся провести в жизнь эти положения Конституции и Соглашения от 20 марта 1919 года, а не оставлять их только на бумаге»1 .
В Стерлитамаке состоялось срочное совещание членов Башревкома. Было выражено резкое несогласие с позицией центра. Члены Башревкома восприняли названное Постановление как прямое посягательство центра на автономию Башкирской республики, как фактическую её ликвидацию2 .
Однако эти обоснованные на Конституции РСФСР и пунктах Соглашения от 20 марта протесты в центре никто не захотел даже слушать. Упомянутое выше Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года, принятое в одностороннем порядке, «О государственном устройстве БАССР», в ведение центральных органов передало комиссариаты иностранных дел, внешней торговли. Комиссариаты продовольствия, финансов, Совет народного хозяйства, РКИ. Управления почт и телеграфов при Народном комиссариате внутренних дел остались в непосредственном подчинении соответствующих комиссариатов РСФСР.
Таким образом, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года, подписанное В.И.Лениным, М.И.Калининым и А.С.Енукидзе, в одностороннем порядке существенно урезало права Малой Башкирии, хотя с юридической точки зрения оно было нелегитимным, поскольку принято без согласования с башкирской стороной – ведь очевидно, что речь шла об изменении правового смысла Соглашения от 20 марта 1919 года.
Хотим мы этого или нет, но также напрашивается и вывод о том, что на современном этапе интересы чрезмерной централизации власти (вертикаль власти), де-факто и де-юре, подменяют конституционный порядок разграничения полномочий. Тенденции федеральной власти таковы, что федеративный статус субъектов федерации исподволь претерпевает изменения в сторону его сужения.
Поэтому, если одним из основных принципов федерализма закрепленных в ч.3. ст.5 Конституции РФ в виде разграничения предметов ведения и полномочий нарушается в пользу унитаристких тенденций центра, то неизбежно будут нарушаться и другие его принципы.
Если ст. 1 Конституции Российской Федерации декларирует, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство (обратим внимание на слово «федеративное»), все его конституционные принципы должны неукоснительно соблюдаться, иное на современном этапе не отвечает целям и задачам укрепления и развития российской федеративной государственности. Рафаил ЗИННУРОВ |