Этапы подготовки Договора между Республикой Башкортостан и Российской ФедерациейВ 1989 году впервые в истории советского государства был созван съезд народных депутатов СССР. Большинство депутатов были избраны демократическим путем. Страна находилась в глубоком экономическом, идеологиче¬ском, в целом — в системном кризисе. Советский народ возлагал большие надежды на решения съезда. Почти все заседания съезда транслировались по центральному телевидению. Тогда депутаты прибалтийских республик просили предоставить им экономическую самостоятельность в рамках существующей системы. Был принят соответствующий закон. Однако административно-командная система была настолько зацентрализована и не могла быть реформирована и поэтому парламенты прибалтийских республик поставили вопрос о выходе из состава Союза ССР. Грузия, Армения и Азербайджан также оказались вне юрисдикции совет¬ского государства. 12 июня 1990 года съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете. Вслед за ней аналогичные декларации были приняты и другими республиками. Декларация «О государственном суверенитете Республики Башкортостан» была принята 11 октября 1990 года. В пункте 2 Декларации было отмечено, что отношения Башкирской ССР с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками определяются Союзным Договором, Договором с РСФСР, другими межреспубликанскими договорами и соглашениями. В ней также говорилось о том, что вступая вдоговорные отношения с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками, Башкирская ССР сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно передаваемых ею Союзу ССР и РСФСР. В целях реализации данного положения Декларации, 13 октября 1990 года Постановлением Верховного Совета Башкирской ССР была образована полномочная делегация Башкир¬ской ССР для участия в разработке и заключении Союзного договора и Договора с РСФСР во главе с Председателем Верховного Совета БССР М.Г.Рахимовым. С этого момента начинался первый — советский этап подготовки Договора между Башкирской Советской Социалистической Республикой и Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой. В конце 1990 года началась разработка проекта Союзного Договора в Москве, куда в качестве полномочных представителей были командированы заведующий экономическим отделом Совета Министров БССР Х.А.Барлыбаев и автор этих строк. В марте 1991 года он был парафирован полномочными представителями союзных и автономных республик, кроме Латвии, Литвы, Эстонии, Армении, Грузии и Азербайджана. Принципы, заложенные в проекте Союзного договора, и наше участие в этом процессе наравне с представителями союзных республик и поддержка населением Башкирской АССР идеи предоставления Башкортостану статуса союзной республики, не могли не повлиять на концепцию наших взаимоотношений в РСФСР. Непосредственная работа над проектом Договора с РСФСР началась в мае 1991 года. К работе были привлечены М.А.Аюпов, Х.А.Барлыбаев, И.Ш.Муксинов и автор этих строк. Во время летних отпусков мы работали над текстом. Все проекты договоров находятся в моем личном архиве, и они, безусловно, представляют большой интерес для ученых и всех тех, кто интересуется новейшей историей, как памятники — источники политико-правовой мысли 90-х годов. Анализируя эти проекты, их следует рассматривать в сопоставлении с проектом Союзного договора, который долж¬ны были подписать в августе 1991 года. В тот период перед нами стояла задача, являясь одновременно субъектом Союза ССР и РСФСР, разграничить полномочия и предметы ведения с послед¬ней, сохраняя в то же время весь комплекс прав в сфере экономики и государственного строительства, гарантированных бывшим автономиям союзным законодательством. Так, в проекте Договора между БССР и РСФСР от 23 мая 1991 года мы посчитали достаточным передать в ведение РСФСР следующие полномочия: 1. Защита территориальной це¬лост¬ности Башкирской ССР. 2. Установление единого порядка и прохождения воинской службы. 3. Организация мобилизационной подготовки народного хозяйства. 4. Денежное обращение. 5. Стандарты, эталоны и исчисление времени. В целом, предусматривалось, что Башкирская Советская Социалистическая Республика и Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика признают друг друга суверенными государствами и субъектами международного права, а также признают друг за другом право реализовать свой государственный суверенитет в любых избранных ими формах. Также было оговорено, что договаривающиеся Стороны обязуются воздерживаться от действий, которые могут нанести ущерб государственному суверенитету БССР и РСФСР. В процессе дальнейшей работы наш проект Договора был озаглавлен как Договор «Об основах межгосударственных отношений между БССР и РСФСР». Он был одобрен Верховным Советом Башкирской ССР 31 октября 1991 года и опубликован на страницах республиканских газет для обсуждения общественностью1 . Выступая на заседании Верховного Совета БССР, М.Г.Рахимов отметил, что: «…представленный проект Договора «…» является результатом всей многомесячной работы»2 . 20 августа 1991 году должно было состоятся подписание Союзного договора, который назывался «Договор о Союзе Суверенных Государств», и наша республика должна была принять участие как один из субъектов Союза ССР. Дата подписания была определена еще в конце июля. Чтение центральной печати, особенно газет, издаваемых КПСС, оставляло на душе тягостное впечатление. Особенно неистовствовала «Советская Россия». Лейтмотив газетных публикаций был направлен против подписания Союзного договора. Интуитивно ощущалось наступление чего-то непоправимого. К сожалению, случилось самое худшее. В целях срыва подписания Союзного договора 19 августа 1994 года в Москву ГКЧП-истами были введены танки. В этот день с утра я прилетел в Москву для участия в подписании Союзного договора и был очевидцем этих трагических для страны событий. Все опубликованные документы ГКЧП были направлены на реставрацию советской системы, ранжировки республик на автономные и союзные3 . Они перечеркивали все наши завоевания. 21—22 августа 1991 года войска были возвращены к местам постоянной дислокации. Однако, как было отмечено в Заявлении Президента СССР и высших руководителей союзных республик, «в результате государственного переворота, совершенного 19—21 августа сего года, был сорван процесс формирования новых союзных отношений между суверенными государствами, что поставило страну на грань катастрофы»4 . Отметим, что это уже было началом катастрофы, ибо было сорвано подписание Договора о Союзе Суверенных Государств. Таким образом, государственный переворот, совершенный якобы во имя сохранения единства союзного государства, построенного на принципах унитаризма, имел обратный эффект. Республики потеряли остатки доверия Центру, московской бюрократии, которые держали власть в союзных структурах, что усилило центробежные тенденции и явилось одной из главных причин развала Союза ССР. В октябре 1991 года Украина провела референдум по вопросу: «Желает ли Украина жить в составе СССР?» и украинцы не захотели жить в такой непредсказуемой стране. Это означал крах Советского государства. Де-юре оно было закреплено в Беловежских соглашениях лидеров Белоруссии, России и Украины в декабре 1991 года. Мы отчетливо понимали, что представители центра, потеряв почти половину своей территории, будут стремиться сделать все возможное, чтобы построить более жесткое унитарное государство, нежели бывший Союз ССР. Мы потеряли соратников и единомышленников в лице союзных республик в борьбе за строительство истинного федеративного, демократического государства. После развала Союза ССР начался новый этап работы за установление договорных отношений с Российской Федерацией. Она шла в контексте работы над проектами новой Конституции Российской Федерации и Федеративного договора. В отличие от работы над проектом Союзного договора, где полномочные представители от каждой республики обсуждали каждую статью с приглашением представителей союзных министерств и ведомств, Федеративный договор готовился в недрах аппарата Правительства Российской Федерации. Затем приглашались к руководству Российской Федерации лидеры республик, где им раздавали проект Договора и происходило так называемое обсуждение в рабочем кабинете одного из руководителей Российской Федерации. На 17—19 января 1992 года я был командирован в Москву, куда руководители законодательных органов республик были приглашены для обсуждения проекта Федеративного договора. Заседание вел первый заместитель председателя Верховного Совета РСФСР Ю.Ф.Яров. Во вступительном слове он предупредил, что он нас собрал не для дискуссий, а для того, чтобы мы парафировали подготовленный ими проект Федеративного договора. В тот период нынешний Федеративный договор назывался Центром как Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей в составе Российской Федерации (в дальнейшем Соглашение). Проект предусматривал подписание единого Соглашения наравне с областями, краями Российской Федерации, то есть административно-территориальными единицами Российской Федерации, и понятие суверенитета республик в тексте отсутствовал. В связи с этим я выразил протест и пояснил Ярову Ю.Ф. и присутствующим точку зрения Республики Башкортостан. Проекты Конституции Российской Федерации и Федеративного договора были предметом обсуждения сессии Верховного Совета Республики Башкортостан 25 февраля 1992 года, где с докладом выступил автор этих строк. В частности, мною было отмечено, что «проект Соглашения и глава XIV проекта Конституции Российской Федерации (это страницы 24, 25, 26, 28 проекта Конституции, можете сравнить, сопоставить) не только концептуально соответствуют друг другу, но почти совпадают текстуально. Это дает возможность мне по двум вопросам сделать одно выступление». И «…нас никак не удовлетворяют те положения проекта Конституции Российской Федерации, которые регулируют взаимоотношения высших органов государственной власти и управления Федерации с аналогичными органами власти республик, а также весь раздел, посвященный федеративному устройству России. Так, 79 и 80 статьи проекта Конституции правовое регулирование земельных, коммерческих, финансовых, трудовых, гражданских, уголовных и процессуальных правоотношений относят к ведению Российской Федерации. Это лишает республики возможности реализовать свой государственный суверенитет в области законодательства. В проекте Конституции без всяких юридических ухищрений республики лишаются права на экономическую самостоятельность. Согласно пункту «к» статьи 81 республикам предоставлено право распоряжаться только теми природными ресурсами, которые не имеют общефедерального значения. Иными словами, авторы проекта Конституции наделяют республики распоряжаться только щебенкой и глиной, ибо все остальные богатства, это каждому из нас понятно, будут отнесены к ресурсам, имеющим общефедеральное значение. Политическое и экономическое бесправие республик окончательно закреплены в положениях статей 112 и 117 проекта Конституции. Согласно им Конституционный суд Российской Федерации вправе рассматривать дела о конституционности конституций республик и президенты республик входят вединую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации. Особенно проект Конституции выступает против республик в разделе «Федеративное государство». В нем открытым текстом республики приравнены по своим правам к областям и краям. Проект, в отличие от действующей Конституции Российской Федерации, не дает определения республики в составе России как государства. Конечно, в проекте нет ни слова о государственном суверенитете республик. Все это позволяет нам сделать вывод, что рассматриваемый нами опубликованный проект Конституции игнорирует Декларацию о государственном суверенитете, его разработчики открыто не хотят признавать нас государством и проект Конституции не соответствует даже достигнутому уровню развития государственности в республиках. С политической стороны попытка реализовать Конституцию в рассматриваемой редакции может повлечь за собой нарушение не только межнационального, но и гражданского согласия, усиление центробежных тенденций. В республике происходит единение различных движений в борьбе за экономическую самостоятельность. Об этом свидетельствует совместная разработка дополнений к проекту Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Башкирской ССР по экономическим вопросам, недавно опубликованная в печати. Как мы уже отметили, проект Конституции оставляет Республику Башкортостан в экономически бесправном положении. В случае реализации такой Конституции на территории Башкортостана, нам надо будет отказаться от своих ранее принятых законов и кодексов. Более того, на основании части третьей статьи 73 республика может прекратить свое существование в прежнем статусе и войти в состав одной или более сопредельных республик, земель. С юридической стороны проект Конституции не имеет ничего общего с федеративным устройством государства. Во всех федеративных государствах каждый субъект федерации имеет собственные системы законодательства, управления и местного самоуправления. Это мы видим на примере США, ФРГ и даже крохотной Швейцарии, где кантоны, даже с 16 тысячами населения, обладают почти всеми признаками государства. В этих странах никто, как у нас, не пытается унифицировать всю государственную и общественную жизнь, принимая решения, как это было в декабре 1929 года, повсеместно создавать в течение месяца колхозы, а затем, по истечении 60 лет без соответствующей материальной базы их распустить. С эколого-экономической стороны проект Конституции Российской Федерации также не выдерживает критики. Лишение права распоряжаться природными богатствами республик никогда не позволит Башкортостану выйти из экологического и экономического кризиса. Вот почему Президиум Верховного Совета республики предлагает проект постановления Верховного Совета Башкирской ССР «О проекте новой Конституции Российской Федерации», в котором дана четкая оценка проекта как неудовлетворительного. Нам нужно договориться о том, чтобы, если этот проект будет проходить через Верховный Совет и съезд народных депутатов России, народные депутаты России от Башкортостана заняли четкую позицию и поддержали решение на этот счет Верховного Совета Республики Башкорт¬остан»5 . В результате Верховным Советом Республики Башкортостан было принято следующее решение: 1. Полномочным представителям Республики Башкортостан не подписывать проект Соглашения в нынешней его редакции. 2. Президиуму Верховного Совета и Совету Министров Республики Башкортостан продолжить работу по согласованию с руководством России основных положений Договора об основах межгосударственных отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан с тем, чтобы обеспечить закрепление равноправных договорных отношений Российской Федерации и Республики Башкортостан6 . В конечном итоге мы добились признания суверенитета республик в Федеративном договоре и его подписания отдельно от краев и областей. Наша республика подписала Федеративный договор с Приложением, которое дало широкие полномочия Башкортостану в сфере налоговой, бюджетной политики, распоряжения природными ресурсами, создания собственной законодательной, судебной системы и решения кадровых вопросов в правоохранительных органах. 25 апреля 1993 года в республике был проведен референдум и 75% населения высказались за экономическую самостоятельность и договорные отношения с Россией. Третий этап договорного процесса начался после принятия Конституции Российской Федерации и Республики Башкортостан в 1993 году. В Федеративном договоре было оговорено, что он после подписания составит раздел Конституции Российской Федерации, что и было сделано 10 апреля 1992 года постановлением № 2689-1 съезда Российской Федерации народных депутатов. Как уже отмечено, в тот период шла работа над новым проектом Конституции Российской Федерации. Предусматривалось, что основные принципы Федеративного договора, гарантирующие наши права, долж¬ны быть отражены в новом проекте Конституции. Однако в результате противостояния политических сил на федеральном уровне, которое закончилось расстрелом Белого дома в октябре 1993 года, был вынесен на референдум совершенно иной проект Конституции, который мы имеем сегодня. Туда не были включены положения Федеративного договора о суверенитете республик7 . К тому же Конституции Российской Федерации и Республики Башкортостан были приняты с разницей в 12 дней — 12 и 24 декабря 1993 года, и по этой причине многие положения двух конституций разнились. К примеру, по Конституции Республики Башкортостан к предметам ведения республики были отнесены вопросы амнистии, помилования, гражданства Республики Башкортостан, предоставление убежища, уголовное, процессуальное, правоисполнительное законодательство. А Конституция Российской Федерации эти вопросы относила к исключительному ведению Российской Федерации. В тот период все политические партии: и левые, и правые, дружно ополчились против договорной практики с республиками. Так, 24 мая 1994 года состоялись парламентские слушания в Государственной Думе Российской Федерации, где было предложено приостановить и «договоротворчество»8 . Президент Российской Федерации, учитывая политическую ситуацию, затягивал начало переговоров с делегацией Республики Башкортостан. Об этом свидетельствует письмо М.Г.Рахимова Б.Н.Ельцину от 15 марта 1994 года, где говорится, что «...Верховный Совет Республики Башкортостан «…» пришел к выводу, что неоправданно затягиваются переговоры между Россий¬ской Федерацией и Республикой Башкортостан. Идеи о двухсторонних договорах как важнейшем инструменте строительства федеративных отношений, изложенные в Вашем Послании Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства», а также Ваша поддержка многих шагов республик России по обновлению и демократизации ее федеративного устройства дают основания надеяться на успешный исход начатого нами два с половиной года назад договорного процесса». В письме от 26 апреля 1994 года Президент Республики Башкортостан просил Б.Н.Ельцина: «…дать поручения федеральным органам подписать пакет готовых межправительственных соглашений и подготовить к подписанию двухстороннего Договора между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан». Таким образом, мы шли от частного к общему. Так, 29 мая 1994 года состоялось подписание 10-ти соглашений по следующим направлениям: 1. Об экономическом сотрудничестве. 2. В области агропромышленного комплекса. 3. В области международных отношений и внешнеэкономических связей. 4. В области высшего и среднего профессионального образования в оборонных отраслях промышленности. 5. О взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности. 6. По разграничению полномочий по государственной собственности. 7. По взаимодействию в борьбе с преступностью, обеспечении законности и правопорядка, общественной безопасности. 8. В области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. 9. О сотрудничестве в отраслях топливно-энергетического комплекса. 10. Об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела. Автор этих строк в тот период возглавлял рабочую группу по разработке Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области высшего и среднего профессионального образования. В частности, мы договорились о том, что в Республике Башкортостан преподавание осуществляется на русском, башкирском и на других языках с учетом возможностей высших и средних профессиональных учебных заведений и специфики отраслей, потребности общества и волеизъявления личности. Российская сторона с нами согласилась в том, что Правительство Республики Башкортостан представляет федеральным органам управления образовательными учреждениями кандидатуры на должности ректоров (директоров) учебных заведений высшего и среднего профессионального образования. Остальные соглашения также учитывали как республиканские, так и федеральные интересы. 26 мая 1994 года Президентом Республики Башкортостан М.Г.Рахимовым Б.Н.Ельцину было направлено письмо, где говорится: «... согласно Вашему поручению от 26 апреля 1994 года нами подготовлен проект Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «Об основах межгосударственных отношений Российской Федерации и Республики Башкортостан». Распоряжением Президента Республики Башкортостан утверждена группа в составе из семи человек во главе с Государственным секретарем Республики Башкортостан М.А.Аюповым по подготовке проекта для подписания. На деле весь июнь—июль месяцы 1994 года переговоры вели М.А.Аюпов в качестве руководителя, И.Ш.Муксинов, И.М.Юлбарисов и я — всего 4 человека. Со стороны Российской Федерации в составе рабочей делегации принимали участие представители всех министерств и ведомств Российской Федерации на уровне заместителей в количестве 32-ти человек. Руководил рабочей группой Российской Федерации вице-премьер правительства Российской Федерации С.М.Шахрай. Это был довольно изнурительный для нас марафон. Нами был подготовлен проект договора, который был подписан 3 августа 1994 года. В целом Договор от 3 августа 1994 года, который выступил в качестве составной части Конституции Республики Башкортостан, является результатом успешного сотрудничества руководства Республики Башкортостан с руководством Российской Федерации. Мы тогда пришли к выводу, что любые острые вопросы можем снять за столом переговоров. Поэтому, считаем, что будущее Российской Федерации и ее субъектов — это взаимное согласование интересов, федерализм, а не административный диктат и возврат к унитаризму.
Примечания
1 См.: Советская Башкирия. — 7 ноября 1991 г. 2 См.: Известия Башкортостана. — 5 ноября 1991 г. 3 См.: Постановление № 1 Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР // Советская Россия. — 20 августа 1991 г. 4 См.: Известия Башкортостана. — 2 сентября 1991 г. 5 См.: Десятая сессия Верховного Совета Республики Башкортостан XII созыв. Стенографический отчет (ч.1) 25 февраля 1992 г. — С.126—129. 6 См.: Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. — 1992 г. — № 1, стр.16. 7 Таким образом, Конституция Российской Федерации по образному выражению С.М.Шахрая «…похоронила Федеративный договор… То есть он (Федеративный договор З. Еникеева) лукавым образом был юридически аннулирован». (См.: Независимая газета, 2000, 14 июня). 8 См.: Российская газета. — 2 июля 1994 г.
Зуфар Еникеев |