Нормотворческий процесс в городском округе город Уфа РБ: организация и технологииМестное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов российского общества постсоветского периода. В 1993 г. впервые на конституционном уровне было закреплено существование особой ветви власти, структурные подразделения которой не входят в систему государственных органов. Однако это не означает противопоставления государственных и самоуправленческих начал: они едины в своей основе, целях, задачах и функциях.
Органы государственной власти и местного самоуправления выступают как элементы единой системы социального управления, это разные уровни публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Осуществляя управление общественными процессами путем принятия нормативных правовых актов в сфере своей компетенции, они выступают в тесном единстве, взаимно дополняют друг друга. Муниципальное правотворчество как часть республиканской системы законодательства, вплетаясь в единую ткань федерального правового пространства, обогащает его содержание учетом местных условий и специфики.
Институт реального, а не декларируемого местного самоуправления в нашей стране начался сравнительно недавно, и его адаптация к современным политическим и социально-экономическим условиям является достаточно сложным делом. С другой стороны, при всех трудностях реализации муниципальной реформы местное самоуп равление, открывающее, по словам Президента России Д.А. Медведева, «гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху», стало фактом действительности, накапливает положительный опыт функционирования и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.
В контексте сказанного определенный интерес может представлять опыт нормотворчества, который накоплен муниципальными органами г. Уфа. Обобщение нормотворческой практики в городском округе, имеющем статус столичного, приобретает особую значимость и в связи с проводимой сегодня в республике работой по созданию банка модельных муниципальных правовых актов. Следует отметить, что еще в конце 2009 г. ряд решений уфимского Совета (об официальном сайте представительного органа, трудовой занятости молодежи и др.) в целях обмена опытом был направлен Секретариатом Государственного Собрания – Курултая РБ во все муниципальные образования республики.
В 131-м Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 27 декабря 2009 г.) к компетенции органов местного самоуправления отнесено 38 различных предметов ведения, непосредственно связанных с вопросами развития самой территории муниципального образования и жизненно важными проблемами его населения. Как показывает практика, полномочия органов местного самоуправления имеют устойчивую тенденцию к расширению. Так, муниципалитетам были переданы объекты социальной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства, принадлежавшие ранее ведомствам или предприятиям, перешедшим на рыночные отношения и благополучно сбросившим с себя «социалку». Да и сам федеральный законодатель постоянно расширяет круг полномочий органов местного самоуправления (например, в 1995 году ФЗ-№131 определял 30 предметов ведения). Кроме того, муниципальные органы принимают также акты, связанные с осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
С 2007 г. в Уфе принято свыше 28 тыс. нормативных актов, призванных осуществлять регулирование общественных отношений на уровне городского округа. Посредством этих же актов оформляется законодательная инициатива органов местного самоуправления по вопросам, выходящим за пределы их ведения. Тем самым гарантируется единство правового поля в рамках Республики Башкортостан и осуществляется всесторонняя защита прав и интересов уфимцев.
Следует отметить, что муниципальная правовая база представляет собой не простую арифметическую сумму, а структурно организованную базу нормативных и ненормативных (индивидуальных) правовых актов, которые образуют в своей совокупности единую, целостную и дифференцированную систему. Она, с одной стороны, отражает особенности организационной модели управления городским округом, характер делегирования Советом городского округа своих полномочий, а с другой – в этой системе существует четкая иерархия актов. Устав городского округа и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются по всей территории муниципального образования. Им не противоречат иные муниципальные правовые акты. Нормативные акты исполнительных органов принимаются в порядке вторичного нормотворчества.
В условиях роста темпов нормотворческой деятельности Совет городского округа уделяет большое внимание ведению регистра нормативных актов, который базируется на их классификации по сферам правового регулирования. Это не только обеспечивает удобство пользования официальными документами и их размещения на сайте Совета, но и позволяет проводить инвентаризацию актов, принятых и действующих на территории городского округа, своевременно подготовить перечни актов, подлежащих отмене. Освобождение муниципальной правовой базы от балласта, пока еще встречающегося в нашей нормотворческой практике, позволяет «упростить» муниципальную правовую систему, повысить уровень ее эффективности. Кроме того, на базе ранжированных перечней вопросов, подлежащих регулированию муниципальными правовыми актами, формируются планы нормотворческой деятельности на определенный период времени (квартал, полугодие, год). Особую значимость ведения такой работы еще XIX века отмечал выдающийся государственный деятель России М.М. Сперанский: «Когда число указов возросло и недостаток законов отчасти миновался, то представилось другое затруднение: многосложность, раздробительность, неизвестность – затруднение равное, и может быть еще важнейшее, нежели сам недостаток законов; ибо здесь наипаче гнездятся ябеда, неправовые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности; здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений, кои в свою чреду рождают новую многосложность».
Как известно, муниципальные правовые акты являются подзаконными актами, они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Их соответствие конституциям Российской Федерации и Республики Башкортостан, федеральным и республиканским законам обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней. В связи с этим в городском округе важное значение придается мониторингу действующего законодательства с целью выявления вопросов, регулирование которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Эта работа сегодня полностью лежит на юридическом отделе, созданном в составе секретариата Совета. Следует заметить, что сохранение самостоятельной юридической службы при Совете полностью оправдывает себя на практике. Благодаря этому сегодня уфимские депутаты имеют возможность не только проводить внутреннюю юридическую экспертизу принимаемых в городском округе нормативных актов, но и аргументированно отстаивать, в том числе и в судебном порядке, правильность принятых ими решений. О повышении качества подготовки муниципальных нормативных актов свидетельствует и постоянное сокращение числа протестов и предписаний, выносимых прокуратурой в отношении официальных документов уфимского муниципалитета.
Положительно сказывается на качестве нормотворческой деятельности конструктивный характер взаимоотношений Совета с городской прокуратурой. В Уфе работа по подготовке нормативных актов организована таким образом, что большинство из них проходит прокурорскую экспертизу еще на этапе подготовки проекта, поэтому к моменту их утверждения Советом есть возможность доработать документ с учетом имеющихся замечаний.
Большую помощь в совершенствовании правовой базы городского округа столицы республики оказывает Государственное Собрание – Курултай РБ, депутаты которого постоянно принимают участие на заседаниях уфимского Совета и его комиссий, публичных и депутатских слушаниях. В свою очередь, на парламентские слушания регулярно приглашаются профильные комиссии Совета городского округа. Одним из важных результатов такого тесного взаимодействия стала, например, почти синхронно проведенная работа по внесению изменений в Закон Республики Башкортостан «Об административных нарушениях», с одной стороны, и разработке Правил благоустройства Уфы, с другой. Статья 34 закона, определяющая ответственность за нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов республики, придала дополнительный импульс и существенно повысила эффективность действия утвержденного Советом городского округа г. Уфа нормативного акта.
Специфика местного самоуправления заключается в том, что без сознательного и непосредственного участия граждан в управлении жизнедеятельностью муниципального образования, без их инициативы и активной повседневной деятельности, направленной на улучшение качества своей жизни, невозможно достигнуть реальных положительных результатов. Учитывая это обстоятельство, уфимские депутаты стремятся сделать нормотворчество в городском округе прозрачным, максимально использовать на практике все определенные федеральным и республиканским законодательством механизмы непосредственного народовластия (референдумы, собрания, сходы и т.д.). В качестве примера можно привести решение вопроса о корректировке генплана Уфы, который дает целостное представление о процессе подготовки и принятия Советом городского округа практически каждого нормативного акта.
Согласно действующему законодательству, проект корректировки генерального плана городского округа подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Советом городского округа было утверждено Положение о порядке проведения публичных слушаний в сфере градостроительной деятельности на территории Уфы, сформирована комиссия по их проведению. Городские парламентарии, осознавая особую значимость готовящегося нормативного акта для жизнедеятельности городского округа, организовали депутатские слушания, на которых всестороннему и детальному рассмотрению были подвергнуты материалы, представленные администрацией городского округа и институтом-разработчиком (ЗАО «ЛенПромСтройпроект»), хотя это и не требовалось законодательством.
Только после такой тщательной подготовительной работы Совет принял решение о проведении публичных слушаний по корректировке Генерального плана Уфы. Информация о проведении публичных слушаний была опубликована в газете «Вечерняя Уфа» и размещена вместе с другими документами подготовительного периода на официальных сайтах органов городского самоуправления.
За полтора месяца до начала публичных слушаний каждый желающий мог ознакомиться с демонстрационными материалами по проекту корректировки Генплана Уфы в зале градостроительного совета (ул. Российская, 50). Интерес был огромен. К примеру, в этот период страницу официального сайта Главархитектуры г. Уфы, посвященную проекту, посещали в среднем по 23 раза в сутки, причем, не только из России, но и стран ближнего и дальнего зарубежья.
Таким образом, жители Уфы получили все имеющиеся возможности ознакомиться с предполагающимися изменениями в Генплане города и внести по ним свои предложения. Широкое информирование горожан предопределило их высокую активность при обсуждении проекта нормативного акта, способствовало осознанию ими своих потенциалов оказывать влияние на нормотворческий процесс. Проведенные публичные слушания стали настоящей общественной трибуной, с которой уфимцы открыто выражали свое мнение, отстаивали свои позиции. В результате Советом городского округа был принят нормативный правовой акт о корректировке Генплана Уфы, в котором получили отражение мнение и предложения горожан, экспертов, муниципальных и республиканских учреждений и ведомств.
Сегодня, когда уже имеется определенный опыт проведения публичных слушаний, можно отметить одну примечательную тенденцию. Если на первых публичных слушаниях явственно ощущалась уверенность участвующих в них горожан в том, что население и власть находятся по «разные стороны баррикад», что к мнению населения никто прислушиваться не будет, то сейчас, когда прошло совсем немного времени, на публичных слушаниях наблюдается иная картина – главенствует диалог, нет противостояния. Большинство горожан начинает осознавать свою сопричастность к процессам, происходящим в городском округе, доверяет властным структурам. Это очень важно, тем более учитывая тот факт, что именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и реализация приоритетных национальных и целевых городских проектов, и эффективность оказания многих услуг уфимцам.
В таком формате в Уфе проходит принятие практически каждого нормативного акта, касающегося жизненно важных вопросов городского округа: об Уставе (Конституции) городского округа, муниципальном бюджете, Прогнозе социально-экономического развития городского округа и т.д. Обычно принятие решения – это не одномоментный акт, а результат сложной процедуры, включающей неоднократное обсуждение вопросов депутатами и населением, проведение публичных слушаний, учет поступивших предложений, предварительное обнародование и т.д.
Большое влияние на нормотворческую деятельность в Совете городского округа оказывают партийные фракции – «Единая Россия» и «Справедливая Россия». Так, по инициативе депутатов-единоросов было принято свыше 100 нормативных актов в рамках партийных проектов, направленных на реальное повышение качества и уровня жизни горожан. Практика подтверждает, что система партийного представительства в муниципальном Совете способ ствует повышению ответственности депутатов перед избирателями. Если на федеральном или даже на республиканском уровнях любая проблема предстает в обобщенном виде и это облегчает превращение ее решения в лозунг, то на местах трудно прикрыться подобными вещами – здесь обещания могут быть только конкретными и их исполнение легко контролируется населением. Таким образом, деятельность фракций в Совете городского округа стимулирует активность местных отделений политических партий, ставит их перед необходимостью заботиться о доверии населения, вникать в местные дела, формировать «скамейку запасных» (кадровый резерв).
В своей нормотворческой деятельности уфимские муниципалы сталкиваются и с серьезными трудностями. Прежде всего это проблемы, решение которых напрямую зависит от законодательного регулирования в сфере местного самоуправления на федеральном и республиканском уровнях. На сегодняшний день остро ощущается потребность в принятии закона о статусе депутата местного самоуправления, отсутствие которого тормозит выполнение им наказов избирателей. А если органы местного самоуправления не работают нормально, то ставится под сомнение и эффективность устройства власти в целом. Ведь, как известно, люди судят о власти по тому, как решаются их насущные и повседневные проблемы, а они решаются, прежде всего, на муниципальном уровне. Уфимские депутаты неоднократно выходили с законодательной инициативой по данному вопросу, однако он до сих пор остается открытым.
По-прежнему актуальной остается тема о статусе включенных в состав городского округа г. Уфа населенных пунктов, которые сегодня перестали быть сельскими, но сохраняют исторически сложившийся уклад жизни. В этих условиях исключительную значимость имеет решение таких проблем, как размер земельного налога, утрата сельских льгот, доплаты учителям, врачам и т.д.
Для Уфы особенно острым является вопрос о законодательном закреплении размера и видов льгот при аренде муниципального нежилого фонда государственными федеральными и республиканскими учреждениями. Находящиеся на бюджетном финансировании, эти учреждения вынуждены постоянно обращаться в Совет и администрацию городского округа с просьбами о предоставлении льгот по аренде помещений. Это негативно сказывается на управлении бюджетными процессами (только в 2009 году «выпадающие» доходы муниципальной казны составили 37 млн руб.), заметно снижает эффективность распоряжения муниципальным имуществом.
Сегодня трудно представить Уфу без местного самоуправления, на плечах которого лежит сложнейшая задача по обеспечению условий для достойной жизни каждого горожанина. Учитывая сравнительно небольшой опыт работы системы местного самоуправления в новых условиях, трудности, с которыми городские парламентарии сталкиваются в повседневной жизни, не только ожидаемы, но и вполне закономерны. Главное, сформированная в городском округе система нормотворческих актов, учитывающая местные особенности, позволяет позитивно регулировать совокупность общественных отношений, обеспечивает целесообразное использование потенциала и ресурсов городского округа, успешное решение здесь социальных вопросов. Такой подход позволяет Уфе оставаться одним из динамично развивающихся, благополучных в социально-экономическом отношении и инвестиционно привлекательных городов России. Ирек Нигматуллин |